Para cumplir con sus metas climáticas, países en todo el mundo tienen que adoptar medidas costo-eficientes. Instrumentos fiscales para la reducción de emisiones han atraído interés al nivel internacional.
El año 2015 cerró con la aprobación del Acuerdo de Paris. Este acuerdo jurídicamente vinculante para todos los partidos firmantes establece el objetivo de lograr que el aumento de las temperaturas se mantenga bastante por debajo de los dos grados centígrados. Para cumplir con sus metas climáticas (Contribuciones Determinadas al Nivel Nacional, NDCs), las naciones tienen que adoptar diferentes medidas costo efectivas. En este marco los instrumentos fiscales para la reducción de emisiones han generado interés en todo el mundo en los últimos años. Dentro de las opciones fiscales, los impuestos al carbono están considerados como un instrumento clave para establecer el precio al carbono.
Como instrumento fiscal, estos impuestos establecen un precio al carbono a través de la definición de una tasa fiscal en las emisiones de GEI o en el contenido de carbono de combustibles fósiles. En los últimos tres años el número de instrumentos de fijación de precios del carbono (o “carbon pricing” en inglés) creados o previstos casi se ha duplicado de 20 en 2012 a 38 en 2015, cubriendo alrededor de 12 por ciento de las emisiones globales. En el marco de la Conferencia de las Partes 21 se formó la Alianza de Líderes en la Fijación del Precio del Carbono, en inglés “Carbon Pricing Leadership Coalition” con el objetivo de incentivar a países y empresas de todo el mundo a poner un precio al carbono. México y Alemania forman parte de ella.
En México, como parte de la iniciativa de Reforma Fiscal enviada al Congreso en 2013, se implementó un impuesto al carbono: El impuesto a los combustibles fósiles por contenido de carbono. Este establece un monto fijo por cada tonelada de dióxido de carbono (CO2) que el combustible fósil emite, el precio promedio por tonelada es de aproximadamente 3 USD.
Con el objetivo de intercambiar experiencias con expertos internacionales y tomadores de decisión sobre el diseño efectivo, implementación e integración de impuestos al carbono con otros instrumentos de la política pública que promuevan una economía baja en emisiones, se organizaron dos talleres, uno con tomadores de decisiones mexicanos, el otro con el sector privado. Los dos eventos se llevaron a cabo del 10 al 12 de Febrero de 2016 y fueron organizados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH por encargo del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza, Obras Públicas y Seguridad Nuclear de la Alemania.
Durante el taller se presentaron diferentes ejemplos de mecanismos de establecimiento de un precio al carbono en Europa, Estados Unidos, Latinoamérica y Sudáfrica. Se contó con la presencia de unos de los expertos más reconocidos en el tema, como por ejemplo Kurt van Dender de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Luis Miguel Galindo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Sharlin Hemraj del National Treasury de Sudáfrica, Alexandre Kossoy del Banco Mundial, Jennifer Martin del Centre for Resource Solutions, Kai Schlegelmilch de Green Budget Germany, Mikael Skou Andersen de la Aarhus University, Ian Parry del Fondo Monetario Internacional (FMI), además de expertos reconocidos mexicanos.
En los tres días se discutieron una gran variedad de temas siempre haciendo referencia a casos específicos. Lo siguiente da un resumen de algunas cuestiones abordadas:
Reducción de emisiones
Aunque todos los instrumentos de fijación de precios del carbono se caracterizan por diseños, usos de ingresos y contextos diferentes, todos han logrado reducir las emisiones de CO2. Después de la introducción de impuestos al carbono, las emisiones de países europeos bajaron entre 2 y 6% en una década. Suecia con la tasa más elevada logró una reducción de más de 6 por ciento en este periodo.
Aumento de ingresos públicos
Los impuestos al carbono tienen dos objetivos principales: La reducción de emisiones de CO2 y el aumento de ingresos públicos. El segundo muchas veces es la razón principal por parte de las Secretarías de Hacienda mundiales por la que se decide implementar un impuesto. Los actores ambientales priorizan el efecto de mitigación. En Europa alrededor de 6% de los ingresos fiscales se recauda a través de impuestos ambientales.
Otros impactos
La introducción de impuestos al carbono y otros instrumentos fiscales ambientales también tiene impactos respecto a un crecimiento verde, por ejemplo en Alemania después de la introducción de la “Öko-Steuer” (impuesto ecológico) se crearon 250.000 empleos adicionales hasta el 2010.
El impacto en términos de crecimiento económico depende principalmente del diseño del impuesto ambiental, de la restructuración del sistema fiscal (ver el concepto de tax-shifting abajo) y de la manera en la que sus ingresos están utilizados. Con el reciclaje de los ingresos provenientes de impuestos ambientales se ha mostrado que los impuestos ambientales aumentan el crecimiento económico, alrededor de 0.5 por ciento en una década.
Una preocupación por parte del sector privado es la pérdida de competitividad como resultado de la implementación de un impuesto ambiental. Los ejemplos existentes muestran que estos impactos están muy limitados y principalmente afectan los sectores de uso intensivo de energía.
La tasa impositiva
Todos los impuestos al carbono existentes difieren en su diseño y por lo tanto en sus tasas impositivas. En Portugal, dónde se implementó el impuesto al carbono en 2014, el precio del carbono está en 4 Euros por tonelada de CO2 (EUR/tCO2). En British Colombia el precio inicial era de 10 USD/tCO2 en 2008 y ahora está en 30 USD/tCO2. Suecia es uno de los países con el impuesto más alto de más de 100 USD/tCO2. Se estima por el Fondo Monetario Internacional que para cumplir con la meta global de 2.5 grados hasta el 2030, el precio al carbono debería de llegar a aproximadamente 60 USD/tCO2 en 2030. Si México decidiría cumplir con su meta nacional a través del impuesto al carbono, este mismo se debería aumentar hasta 75 USD/tCO2 en 2030.
Uso de ingresos y “tax-shifting”
El atractivo y la aceptación de instrumentos fiscales por parte de los ciudadanos dependen del uso de los ingresos recaudados ya que este determina el impacto percibido por la población. En este tema las discusiones se centran alrededor de los siguientes conceptos:
“Tax-Shifting”: Este concepto se refiere a la reducción de la distorsión fiscal de un impuesto con los ingresos recaudados de un nuevo impuesto. En muchos casos los montos recaudados se usan indirectamente para disminuir los impuestos sobre la renta y las cotizaciones a la seguridad social.
Paquetes de Políticas: Para lograr un impacto de mitigación de una manera costo-eficiente, se sugiere de combinar varias políticas: Un impuesto al carbono, medidas para fomentar la investigación y el desarrollo (R&D) y un impuesto de un recurso sobre la explotación de recursos naturales. La combinación de políticas permite hasta lograr un impacto ambiental más importante con una tasa de impuesto ambiental menos elevado.
Earmarking: Muchas veces se argumenta que los ingresos de un impuesto ambiental deberían estar usados para proyectos de cambio climático para aumentar el impacto ambiental del impuesto. Aunque en general está considerado como una buena iniciativa, existen argumentos y ejemplos que muestran que la asignación de ingresos conocido como “earmarking”, no es necesariamente la decisión más eficiente desde un punto de vista fiscal. En muchos casos, el “earmarking” aumenta el riesgo de que los ingresos no se usen de la manera más eficiente y hace que el nivel del impuesto esté determinado por la necesidad de ingresos.
Existe una gran variedad de expectativas del uso de ingresos de impuestos al carbono. En práctica todas las naciones deciden del uso considerando las prioridades de sus agendas políticas. En Alberta (Canadá) por ejemplo los ingresos están usados para financiar tecnologías de adaptación y mitigación al cambio climático y en pagar un fondo de ajuste para asistir a los 60 por ciento más pobres de la población en cuanto a los costos de transporte y calefacción más elevados. En Dinamarca, Finlandia y Suecia los recursos de los impuestos al carbono se usan para disminuir los impuestos sobre la renta y las cotizaciones a la seguridad social.
Interacción con otros instrumentos fiscales
Existe una gran variedad de instrumentos que abordan el mismo objetivo de reducción de emisiones y estos deben ser pensados y planificados de manera integrada. Muchos países tienen por ejemplo un impuesto al carbono y/o un régimen de comercio de emisiones (ETS por sus siglas en inglés). Un régimen de comercio de emisiones define límites obligatorios de emisiones, pero los precios son volátiles y flexibles. Un impuesto garantiza un precio fijo, pero no garantiza el logro de las metas de mitigación. México ya tiene un impuesto al carbono y está considerando la introducción de un ETS, por lo cual hay que considerar cómo los dos pueden complementarse. Se podría por ejemplo iniciar con un impuesto y preparar a los actores para un ETS, para después transferir el impuesto a un ETS con precios flexibles. Además, un impuesto a combustibles fósiles también cubre el sector de transporte, mientras un ETS cubre en su mayor parte los sectores con muchas emisiones causadas por pocos actores (por ejemplo, industria y electricidad).
Subsidios
En los últimos años el gobierno mexicano ha reducido los subsidios energéticos de 6.1% del PIB en 2012 a 2.3% en 2015. La gran mayoría (73%) de los subsidios está destinada al petróleo. Muchos países han liberalizado los precios de combustibles fósiles. Aunque eso es un paso importante, esta tendencia debería de estar complementada por la introducción de impuestos ambientales más elevados para tener un impacto significativo en términos ambientales y para realmente internalizar las externalidades y los costos respecto al cambio climático.
Durante el taller los expertos reconocieron y felicitaron a los representantes de las dependencias mexicanas por la gran variedad de medidas implementadas para la adaptación y mitigación del cambio climático. Los participantes y expertos definieron las oportunidades, los retos y recomendaciones para aumentar el impacto del impuesto. Todos reconocieron que la implementación del impuesto al carbono es un paso importante y que el marco legal e institucional debería de ser usado para mejorar el diseño y por lo tanto el impacto del impuesto. Para lograr eso se recomendó aumentar el precio del carbono e incluir el gas natural dentro de los combustibles fósiles con un impuesto al carbono. Aunque la administración actual ha prometido no aumentar ningún tipo de impuesto, sería un buen momento ahora para modificar el impuesto ya que el precio del petróleo está muy bajo y el déficit presupuestario es importante.
Agendas y Semblanza de los ponentes:
Presentaciones:
